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财政预算全过程绩效管理刍议

2019-09-06 18:30 来源:未知 热度: 0 /
财政预算全过程绩效管理刍议


财政是国家治理的基础与重要支柱。推进国家治理体系和治理能力的现代化,内在要求之一是,全面提升财政预算绩效管理的水平。2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)明确提出,通过3-5年的努力建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。“花钱必问效、无效必问责”。让纳税人的钱花在合理处、支在关键时、用出成效来。

财政预算支出的管理重点可分两个层次,一是合规,二是绩效。财政预决算信息的公开及其接受全方位的监督,已较好地实现了预算支出管理第一层面即合规性的目标。新时代社会主义的高质量发展,要求财政预算支出管理的重点相应进阶,即在合规的基础上提升绩效,以更好发挥财政在国家治理中的基础与支柱的作用。显然,《意见》的实施具有里程碑的意义。

《意见》明确要求,建立“全方位、全过程、全覆盖”的财政预算绩效管理体系,即要对各级政府预算、部门与单位预算、政策与项目预算的全方位进行绩效管理,要从预算编制、预算执行、跟踪监督、结果运用的全过程进行绩效管理,要覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部四本财政预算进行绩效管理。从三个“全”的内涵不难发现,预算绩效管理的重中之重是“全过程”。因为,无论是政府预算、部门预算、单位预算,还是政策预算、项目预算,也不论是一般公共预算,还是政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,在预算支出具有合规性合法性的前提下,支出的效率与效益的提升,关键在于预算支出从计划的确定、执行、监督、评价及其结果运用等整个过程的科学管理与有效把控。

从各地财政的实践来看,做好“全过程”预算绩效管理工作,重点也是需要解决的难点主要有三。

其一:努力实现绩效目标的最优化。计划的节约是最大的节约。花同样的钱办更多更大的事,便是绩效优的体现。每年编制支出预算(即确定支出计划)的时候,支出预算的绩效目标怎么定、由谁定,是十分关键而重要的一环。财政预算管理部门与具体用款单位之间常常会因角度等不同而出现分歧。实践中,地方财政预算管理部门往往因预算编制的时间紧、一些政策或项目的专业性比较强以及所获信息量相对有限等,在绩效目标的确定中处于相对被动、服从的地位。而从预算绩效管理的要求来看,绩效目标的确定,既要有政策或项目主管部门的专业性意见,也应有财政预算管理部门的建设性意见,对于重大的项目与大额的预算支出,还可以请外部专业性机构的参与,多方共同论证、确立一个比较科学合理的绩效目标。邀请外部专业机构参与绩效目标的确定,实际上也是接受社会监督的一种方式,而且是一种将事后监督前移为事前监督的社会监督方式,有利于促进规范透明预算制度的建立。

其二:努力实现绩效评价指标体系的科学化。预算支出绩效优劣的评判,需要有科学合理的评判标准。从实践来看,每一个部门或单位的、每一个领域或行业的、每一个政策或项目的任何一笔预算支出,都有其各自的特点、目标,如何在纷繁复杂、千差万别的各类支出中,形成相对统一、科学合理且具操作性的绩效评价指标体系,显得极其重要。目前来看,地方财政预算管理部门面临的难点问题之一,也就在于如何真正建立起客观合理、能被绩效评价各参与方认可、具有稳定性和可操作性的绩效评价指标体系。这是当前预算绩效管理工作中需要上下重视与积极探索的课题。只有尽快建立科学与稳定的绩效评价指标体系,才能有利于加快标准科学预算制度的建立。

其三:努力做到绩效评价结果的有效运用。绩效评价的目的在于结果运用,通过结果的运用提升预算支出的绩效和整个预算管理的水平,更好发挥财政的功能作用。如果绩效评价的结果不能有效运用,也就意味着,对于绩效好的没有激励,对于绩效差的缺乏约束,那么,绩效评价也就失去意义,也就无法真正有效提升绩效管理的水平和财政的功能作用,约束有力的预算制度也就难以真正建立。绩效评价结果的有效运用,也是当前地方财政预算管理部门面临的一大难题与挑战。突破这个难题,意义重大,任重道远。

只有以具有挑战性的绩效目标作为引领、以科学合理具有稳定与可操作的绩效指标来评判、以客观公正的绩效评价结果来约束,规范透明、标准科学、约束有力的预算制度才能真正有效地建立起来。

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